实践中大多PPP项目都会采用注册资本低于项目资本金的方式，对于政府方或社会资本方而言均主要是减轻了其在参股项目公司时的出资压力。此种方式下又主要包括两种形式，第一种是以“股东借款”形式补足注册资本与项目资本金的差额，第二种是将两者差额计入项目公司的“资本公积”。以下笔者将简要分析两种形式的利弊及可取性。

1、股东借款

（1）优点

将项目资本金与注册资本的差额部分通过股东借款来实现，主要有以下几个优点：1）债权退出的模式相对成熟，且对社会资本方而言税收成本较低。若采取计入“资本公积”的方式，待转增股本时需要缴纳一定的税费；2）财政部已开放了PPP项目公司股东以相关资产作为资产证券化基础资产的大门，而对交易所而言，债权收益的比股权收益更易于评判和计量；3）有利于社会资本方在项目公司运营期内直接退出；4）有利于未来PPP项目资产进入二级市场的操作，不过，这必然也会导致一定的监管风险，所以若采用此模式，具体项目公司注册资本与项目资本金允许的差额范围还需监管层商议确定。

（2）弊端

此种模式具有两个不可避免的弊端：

从融资角度来看，大多数银行不希望把钱放在一个没有多大自有资金且股东可能随时退出的企业。因此，如果为项目提供贷款的银行尚未确定，若通过“股东借款”的方式补足项目资本金，很有可能会造成项目公司债务融资的困难，影响项目的落地实施乃至造成项目流产。但是根据银监会《关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》第一条：“对于股东借款、银行贷款等债务性资金和商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金，不得充做项目资本金。股东承诺在项目公司偿还银行或信托公司贷款前放弃对该股东借款受偿权的情形除外。”即只要在银行债权清偿之前股东放弃还款要求，部分银行可以视同这部分股东借款为项目资本金，并可进行债权融资。因此，只要银行同意即可。

从法律角度来看，但是此种模式在笔者看来具有打“擦边球”的可能。由上文对项目资本金的分析可知：1）项目资本金是一种非债务性资金，而在该模式下，实质上项目公司对股东会形成负债，而项目资本金本质上是项目的自有资产；2）项目资本金不得以任何方式抽回，而在该模式下，相关股东可以在项目运营期内直接请求公司还款；3）相关股东对该笔借款不承担任何投资风险，有违项目资本金制度的初衷。因此，股东借款严格意义上说不能纳入项目资本金的范畴，而根据国发［1996］35号文规定，“对资本金来源不符合有关规定，弄虚作假，以及抽逃资本金的，要根据情节轻重，对有关责任者处以行政处分或经济处罚，必要时停缓建有关项目。”

因此，用股东借款来填补差额，实属不可取。

2、资本公积

由上文分析可知，既然股东借款不是“明智之举”，那么将差额以资本公积来体现如何呢？笔者以为，无论从融资角度还是法律角度都是可行的。从融资角度来看，对规范性要求较高的银行而言，面对项目资本金大于项目公司注册资本模式，通常会要求项目公司将股东补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分纳入资本公积——因资本公积可用于转增股本，但不可用于分配，故而可以近似地认为该方式和直接将项目资本金等同视为项目公司注册资本的做法相同。从法律角度上看，资本公积为所有者权益，也是公司的自有资产，符合国发［1996］35号文对项目资本金的定义。

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