PPP项目运作实务

主编：

周兰萍 女士

中伦律师事务所合伙人、财政部和国家发改委PPP专家、财政部PPP示范项目评审专家、中国国际工程咨询协会专家委员会专家、上海、长沙、台州仲裁委员会仲裁员、中国并购公会并购交易师、亚洲开发银行(ADB)PPP注册专家、《亚洲法律概况》2021年度基础设施领域知名律师、钱伯斯亚太指南2020年度项目与基础设施领域受认可律师、The Legal 500 “2017、2018、2019年度亚太地区重点推荐的专业律师”、2015年“中国建筑业年度人物”、2013、2015年度ENR/建筑时报最值得推荐的中国工程法律60位专业律师、中共全国律协“全国律师行业优秀党员”

项目公司

项目公司是社会资本为实施PPP项目这一特殊目的而设立的公司，因此，也常被称作“特别目的公司”（SPV）。国务院43号文中就规定：“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”。因此，项目公司通常作为项目建设的实施者和运营者而存在。

（一）项目公司的设立

项目公司的设立完全遵循自愿设立的原则，在具体项目中政府可根据项目特点决定是否参股项目公司。财金113号文第二十三条规定：“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”。

实践中，社会资本作为PPP项目的实际投资人，通常不会直接作为PPP项目的经营者，而会专门就该项目成立项目公司。因为项目公司本身可以作为项目融资主体，吸引外部资本；项目公司的设立一定程度上还能实现项目风险的隔离，一旦出现风险，债权人只能向PPP项目公司进行有限追索而不会影响到投资人的资产（投资人为项目公司对外融资提供担保的除外）。项目公司多为有限责任公司形式作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施。项目投资人通过股东协议明确项目公司的设立和融资、经营范围、股东权利、股东承诺、股东的商业计划、股权转让等事宜。

对于项目公司的设立主体，财金156号文明确规定，项目公司可以由社会资本一方（包括社会资本组建的联合体）设立，也可以是社会资本与政府指定机构共同设立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构参股项目公司。政府指定机构共同设立或者参股项目公司的，政府在项目公司中持有股权比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。

（二）项目公司的股权设置

在项目公司股权比例设置上，应当在遵循财金156号文规定：政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。据此，政府和社会资本应当结合项目收益预期、合作期限、融资方式和渠道等因素，设置合理的股权比例，实现合作双方的互利共赢。

在PPP项目中，虽然项目的直接实施主体和项目合同的签署主体通常是社会资本主导设立的项目公司，但项目的实施仍主要有赖于社会资本自身的资金和技术实力。项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化，可能会导致不适合的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，进而有可能影响项目的实施。因此，实践中，政府方往往会通过锁定期、股权受让方主体资格对社会资本方股权变更进行限制。在锁定期内，未经政府批准，社会资本不得转让其直接或者间接持有的项目公司的股权。锁定期是限制股权变更最主要的机制，社会资本方在与政府方签署PPP项目合同时，应当明确股权变更的前提条件，以免后续发生不必要的争议。此外，还可约定股权锁定期的例外情形，例如，项目放贷方等融资方为履行本项目融资项下的担保义务而涉及的股权变动，或基于社会资本可能会有的股权充重组等战略安排需要应当允许社会资本与其关联公司之间进行股权变动等。

完整文章见周兰萍编著《PPP项目运作实务》及“周月萍周兰萍团队”微信公众号

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