土地过度开发挑战承载极限 成各级城市普遍现象

土地过度开发挑战承载极限 成各级城市普遍现象 更新时间：2010-1-13 4:52:30 　　包括正在使用的旧村址在内的河南封丘县王村乡新李庄村近300亩土地,在没有合法手续的情况下,很快将变成开发商广告牌中的“300亩风情大盘、30万平方米高尚社区”。　　在以“用途管制”和“城乡分割”为特征的我国现行土地管理制度下,城市和农村分别在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系下寻找各自的发展路径。记者调研发现,在这种土地管理制度下,因城乡土地利用缺乏有效衔接,一方面一些农村缺乏规划出现用地“扩张热”;另一方面部分城市由于土地承载不足而掀起“圈地潮”。　　2010年的用地规模 2007年前就已突破　　在安徽宣城,从市区到该市20余公里外的向阳镇,沿途多个村子,很多农房已经破落,大门上的铁锁也已锈迹斑斑,房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。宣城市宣州区向阳镇蔴口村村民刘庆保对《经济参考报》记者说,他们村一共有1500多人,但只有700多人在家,其余的人长年在外务工,家里的房子、宅基地都是长年空着。　　国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果表明,农村土地利用呈现出“利用效率低,空心村多,空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例,空心村比例都超过了30%,自然村庄内的住宅松散凌乱,形成许多难以利用的空闲地。　　农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现,由于大量农村劳动力外出务工,一些家庭甚至是举家外迁,其房子、土地长期闲置在农村。　　而与此形成鲜明对照的是,随着城市化的快速推进,国内不少城市陷入了土地承载力不足的困境。以成都市为例,国家实施西部大开发战略十年以来,成都进入了城镇化快速发展轨道上,一大批重点项目、重点工程迅速落地,城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算,按照成都市现在的发展速度,未来5年将用完成都市到2020年的用地指标。　　《经济参考报》记者了解到,除西部个别发展较为缓慢的城市外,城市发展面临土地承载力不足在全国是一个普遍现象。　　在安徽芜湖市,早在去年7月份,该市就已将安徽省批给的6485亩全年用地指标全部用完。记者从芜湖市国土资源局了解到,近几年来,芜湖市发展速度较快,用地指标每年都不够。　　芜湖、成都这样的中西部城市尚且如此,广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区,面临土地承载力不足的问题就更加突出。根据国土资源部的一项调查,佛山市原土地利用规划确定到2010年的用地规模,早在两年前就已经被突破。　　土地过度开发 承载接近极限　　在城镇化快速发展的推动下,在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中,寻找各自发展路径的城市和农村,都在扩张土地利用。　　《经济参考报》记者采访发现,由于城市发展越来越受制于土地瓶颈,各地不得不在政策的边缘游走,不断探索和突破:芜湖市2009年实际用地已经超过全年指标一倍以上,达到1.3万多亩,多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、平移农村建设用地指标等方式来解决的;2008年以来,北京市朝阳区也加大土地储备力度,启动了一系列征地拆迁项目,目标是储备26平方公里建设用地;深圳、东莞、佛山等城市开始“旧城镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造,也是希望借此腾出更多的城市建设用地。据了解,仅佛山市在十一五规划期内,就计划通过“三旧”改造节约出18万亩建设用地,相当于该市10多年新增建设用地的总量。　　在城市用地扩张的同时,农村建设用地也在膨胀,呈现出“人口减少,用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示,1996—2007年,不包括常年在外务工的农民,我国农村人口减少约1.2亿人,而农村建设用地不减反增,增加近130万亩,人均建设用地增加了34平方米。　　由于城乡建设用地两头扩张,一些地方已经出现建设用地比例过高,土地过度开发、承载接近极限的苗头。根据国土资源部的统计,安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右,广东省深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%;而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下,即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。　　“通过如此高强度的土地开发利用而获得的经济高速增长不可持续,今天深圳市面临艰苦的转型就是前车之鉴。”国土资源部土地利用司司长廖永林说。　　在“保增长、保民生、保红线”之间为难　　一方面是城市和小城镇的快速膨胀,另一方面又是农村建设用地逆向扩张;在这两种力量的合力作用下,耕地红线受到挤压。国家土地督察武汉局近两年查处的农村建设用地违法案件中,占用耕地建住宅、修农庄的比例达70%。　　在安徽省的个别县,甚至出现耕地保护倒挂情况,与其基本农田保护责任指标相差数万亩,但值得庆幸的是,这些县所在市的区、县能够填补这些“亏空”,确保在市一级耕地保护目标责任的履行。　　面对这种状况,国土部门和基层党政干部认为,在现行的以“用途管制”和“城乡分割”为特征的土地管理制度下,“承载城市发展、推动农村变革和有效保护耕地”三者之间互相打架,地方国土部门常常在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难。　　东部地区一位国土部门的干部向《经济参考报》记者直言,我们常常面临一个无解的难题,项目要落地但没有指标,从保增长的角度,需要让项目尽快落下来;从保民生的角度,征地拆迁要尊重农民利益;从保红线的角度,占补平衡需要先补后占,时间漫长。“地方发展的压力、农民利益的维护、耕地保护的责任都落在了国土部门的头上,但现有的土地管理制度让我们无法有一个均衡的解决方案。”　　国土部门和基层一些干部认为,需要尽快调整我国现行土地管理制度,打通城乡建设用地综合利用的封闭界限,合理、高效地综合利用城乡土地。　　成都市新津县袁山村村民袁福清是农村产权制度改革的受益者。他拿着自家的《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》和《房屋所有权证》等权属证明对记者说:“我们农民最大的财产就是土地和房屋,以前是既没有什么东西能证明,也没有办法变现融资,如今有了这些证件不仅吃了定心丸,也有可能变现了。”

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